Kayyım atamaları bağlamında 1921 Anayasası

Sivil ve demokratik yeni bir anayasanın inşa sürecinin nasıl olması gerektiğini tartışabilmek için anayasa hukuku bakımından Türkiye'nin 1921'den başlayarak bugüne kadar geçirdiği aşamaları, anayasaların hazırlanış süreçlerini, nitelik ve özelliklerini hatırlamakta yarar bulunmakta.

Ancak 1921 Anayasası'nı irdelemeden önce; HDP'li belediye başkanlarının iktidar tarafından siyasi saikle ve hukukiliği kuşkulu bir yetkiye dayanılarak meşru bir şekilde kazandıkları Diyarbakır, Van ve Mardin belediyelerindeki görevlerinden alınıp, yerlerine merkezin uzantısı olan valilerin kayyım atanmasının ne anlama geldiğini tartışmak gerekir.

Türkiye'de çoğulcu ve katılımcı demokrasinin önünü kesen koyu bir merkezi vesayet sistemi bulunmakta. Sömürge tipi (kolonyal) siyasi-idari yapılanma valiler, kaymakamlar ve onlara bağlı müdürlükler (emniyet, eğitim, sağlık, turizm, tarım, bayındırlık...) eliyle uygulanmakta.

Böylece devlet, toplumun kılcal damarlarına kadar nüfuz etmiş durumda. Yani devletin topluma tasallut etme, toplumun devletleştirilmesi hali sözkonusu. Kayyım atamalarıyla seçmenin iradesinin bertaraf edilmesinin yanı sıra, belediyelerin yetki alanlarının kısıtlılığı ve özellikle son düzenlemeyle mali kaynak bakımından merkeze, hatta tek kişinin iradesine bağlanması yerelde seçmen iradesinin işlevsiz kaldığını göstermekte.

Kayyım atamalarının mevcut rejim üzerinden tartışılması yanıltıcı. Konu âdeta yukarıda belirttiğim kolonyal yapılanma yokmuşçasına, bu yapılanmanın meşru olduğu varsayımı üzerinden tartışılmakta.

Kırmızı çizgiler içinde düşünmenin, düşünce olmadığı açık. Düşünce, ancak düşüncenin dışına çıkıldığında mümkün hale gelir. Sunulan veriler ve kodlar içinden düşünmek, düşünme edimi içinde yer almaz.

Bir ülkede zihniyet kodları içinde düşünülüyorsa orada entelektüel yetişmez, dışarıdan düşünmenin mümkün olmadığı yerde ilerleme olmaz.

Maalesef kayyım meselesindeki kısır tartışmalar bunu göstermekte. Soruna çözüm, seçilmiş belediye başkanlarının görevden alınıp yerlerine kayyım atanmasının ne kadar hukuki ve yerinde olup olmadığını tartışarak bulunamaz.

Sorun, sistem sorunudur. Çözüm, sömürge tipi koyu bir merkeziyetçi yapıdan merkezin bazı yetkilerinin yerele devredildiği adem-i merkeziyete geçiştir. Yerele yetki devri meselesi sadece Kürtlerin yaşadığı bölgelerle ilgili bir yerel demokrasi meselesi olmayıp, ülkenin tamamını ilgilendirmekte. Çoğulcu ve katılımcı demokrasi kültürü yerelde gelişir, demokrat ve özgürlükçü birey yerel yönetimlere katılmakla oluşur.

Dünyada birçok ülke federatif-yarı federatif-özerklik uygulamalarıyla siyasi birliğini güçlendirmiş durumda. ABD, Kanada, Birleşik Krallık, Almanya, Avusturya, İspanya, İtalya, Portekiz, Belçika, Yunanistan (Keşişler Özerk Bölgesi), Fransa (Korsika-özel statülü bölge, Bölgesel Konseyler, Alsace Moseller-Alman Kanunları Uygulaması), İsviçre...

Rusya Federasyonu,  Çin (Ayrıcalıklı Eyaletler-Özerk Bölgeler-Hong Kong, Macao), Hindistan, Pakistan, Irak, Arjantin, Brezilya, Meksika, Bolivya, Venezüela, Güney Afrika, Etiyopya, Malezya, Nijerya, Somali...

Ancak adem-i merkeziyetçi sisteme geçtiğinizde, parlamentoyu ve yargıyı bağımsızlık-tarafsızlık anlamında güçlendirdiğinizde başkanlık sistemini tartışabilirsiniz. Türkiye'de bugün uygulanan sistem bir anomalidir. Ülkeyi faşizm sarmalına sokan bir sistemi "Türk tipi" diye adlandırmak da övünülecek bir durum değildir.

Bu tespitleri yaptıktan sonra, bizim halen tartışmaktan dahi kaçındığımız, ancak dünyanın siyasi birliği güçlendirmek ve demokrasiyi tabana yaymak amacıyla yıllardır uyguladığı sistemi biz hiç düşünebildik mi? Bu bağlamda 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu'na (Anayasa) bakmakta yarar var.

Türkiye'deki ulusal kurtuluş hareketi, yerel ve bölgesel kongrelerden başladı, Sivas Kongresi'nden geçti ve nihayet BMM'nin toplanması suretiyle meşruluk ve hukukilik niteliklerine sıkıca sahip çıktı.

Bu süreçte, Milli Mücadele koşullarında oluşan yeni devlet ve iktidar düzenine ilişkin kuralları gösterecek yeni bir anayasa ihtiyacı belirginleşmişti. İcra vekilleri heyetinin hazırladığı ve Teşkilat-ı Esasiye Kanunu Layihası başlığını koyduğu bir metin yeni anayasaya giden ilk somut adım oldu.

18 Eylül 1920 günü Meclis Genel Kurulu'na sunulan bu metin, anayasa tasarısı başlığını taşımakla birlikte içeriği bakımından yer yer bir hükmet programı niteliğindeydi. Zaten o tarihten günümüze halkçılık programı adıyla anılan bu beyanname sol bir yaklaşıma sahipti.

Beyannamede, ülkenin nüfus unsurunu tanımlamada ilginç olan taraf, bu tanımın "Türkiye halkı" olarak belirlenmesidir. Türkiye halkı şeklindeki toparlayıcı terimle, Mütareke sınırları içinde yaşayan ve etnik kökeni ne olursa olsun siyasal birlik ve bağımsızlık temelinde yeniden buluşan kitleler, bu siyasi ve coğrafi zemin birliği açısından tanımlanmıştır. (Bülent Tanör - Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri)

1921 Anayasası hazırlanış ve kabul özellikleri bakımından Osmanlı Türk anayasacılığının tek demokratik örneği olarak kabul edilir. Her bölgeden, her sınıftan, her kesimden temsil sözkonusudur. 1876 Anayasası padişahın atadığı bir komisyonca hazırlanmış bir ferman anayasa idi. 1909 değişikliklerinde de Heyet-i Ayan'ın payı ve Padişahın onayı gibi antidemokratik ortaklar vardı.

1924 Anayasası, adaylıklarını ve milletvekilliklerini Mustafa Kemal'e borçlu kişilerden oluşan bir meclis tarafından yapılacak, 1961 ve 1982 Anayasaları ise askeri darbe ürünü olarak ortaya çıkacaktı.

Gerçek bir anayasa sisteminden yoksun bulunan TEK, kişi hak ve özgürlükleri ile yargılama gibi temel anayasa konularını da düzenlemediği için bu konularda 1876 Kanun-ı Esasi'sinin düzenlemeleri geçerli oluyor, böylece çift anayasalı bir döneme giriliyordu.

Osmanlı İmparatorluğu'nun var olduğu tarihte onun toprakları üzerinde çıkarılan TEK "Türkiye Devleti, Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunur" derken yeni bir devletten, Türkiye Devleti'nden söz etmektedir. Osmanlı imparatorluğu, 30 Ekim 1922 tarihli TBMM kararı ile resmen son bulmuş olacaktır.

Devlet adının Türk Devleti değil de, Türkiye Devleti olması anlamlıdır. Milli Mücadele esas olarak Türk olan ve olmayan unsurların antiemperyalist birliğini temsil ediyordu. Erzurum ve Sivas kongreleri belgeleri başta olmak üzere pek çok tarihsel kaynakta bu birlik zaman zaman "İslam Ekseriyeti", "Bil Cümle Anasır-ı İslamiye" gibi terimlerle de ifade olundu.

TEK'in bir başka önemli özelliği egemenlik hakkı konusundadır. TEK'in "Hâkimiyet bila kaydü şart milletindir" diye başlayan 1. maddesi, egemenlik hakkını monarktan alıp kayıtsız şartsız bir şekilde millete vermesi bakımından, Osmanlı-Türk anayasacılık tarihinde keskin bir dönüm noktasıdır.

1. madde şöyle devam etmektedir: "İdare usulü halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi esasına müstenittir." TEK doğrudan ya da yarı doğrudan demokrasiyi değil, temsili demokrasiyi benimsemiştir. BMM milletin yegâne ve hakiki mümessilidir. Bu anayasada referandum ve meclisin feshi gibi kurumlara yer verilmemesi saf temsil anlayışından dolayıdır.

TEK, "İcra kudreti ve teşri salahiyeti milletin yegâne ve hakiki mümessili olan Büyük Millet Meclisi'nde tecelli ve temerküz eder" hükmüyle kuvvetler birliği ilkesini açıkça benimsemiştir. Böylece BMM, kuruculuk ve yasama yetkilerine ek olarak yürütme yetkisini de kuşanmıştır.

Yürütme işlerini BMM hükümeti görmektedir. Meclisin kendi üyeleri arasından seçtiği vekiller aracılığıyla yürütme işlerini gördürmesi, bunları yönlendirmesi ve denetlemesi, gerektiğinde azledip yerlerine yenilerini seçebilmesi, kuvvetler birliği ve meclis hükümetinin tipik göstergeleridirler. Meclis hükümeti sisteminde kural olarak devlet başkanlığı yoktur.

Yargı konusu TEK tarafından ele alınmamıştır. Bu dönemde yargı yetkisini de meclise ait sayan bir görüş egemendi. İstiklal Mahkemeleri'nin kuruluşu buna dayanıyordu. Üyeleri meclis tarafından ve mebuslar arasından seçilen bu mahkemeler, kuvvetler birliği ve meclis hükümeti siteminin bir gereği olarak sunulmuştur.

Bütün yetkiler bir kez BMM'de toplanınca, artık ne padişaha, ne onun hükümetlerine, ne de eski devlete gerek kalacaktı. Mustafa Kemal ve yakın çevresi, meclisin üstünlüğünü savunuyorlardı; çünkü bu yolla padişahın yerini alabilecek bir yürütme organı başkanına da ihtiyaç kalmıyordu.

Mustafa Kemal'in muhalifleri de meclis üstünlüğünü savunmakta idi. Çünkü bunlar da bu yolla Mustafa Kemal'in gücünü frenlemek, otoriterleşmesinden duydukları korkuyu gidermek olanağını buluyorlardı. (Tanör - a.g.e.)

Kanımca TEK'in en dikkat çekici yanı adem-i merkeziyet konusundaki düzenlemeleri olmuştur. 24 maddelik kısa bir anayasa olan Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, 14 maddesini taşra yasalarına, yani yerinden yönetim ve yerel yönetim ilkelerine ayırmıştır.

Vilayet denen idari birim, tüzel kişiliğe ve özerkliğe sahip olarak düzenlenmiştir... Büyük Millet Meclisi'nin koyacağı kanunlar çerçevesinde, sağlık, tarım, maarif, bayındırlık, evkaf, işlerinin düzenlenmesi ve yürütülmesi vilayet şuralarının yetkisine bırakılmıştır. Ancak iç ve dış siyaset, adliye, askeriye ve şer'iyeye ilişkin konular, uluslararası ekonomik ilişkiler merkezi yönetimin yetki alanı içindedir.

Vilayet şuraları vilayet halkınca seçilen üyelerden oluşur. İdari birim olarak nahiyeler en küçük ve dolayısıyla halka en yakın idari birimlerdir. Nahiyeler de özerkliğe sahip tüzel kişilerdir. Nahiyenin bir şurası, bir idari heyeti, bir de müdürü vardır. Nahiye şurası üyeleri, doğrudan nahiye halkınca seçilir.

Vilayet ve nahiye arasında yer alan kazalar, yalnızca idari ve inzibati birimler olup, tüzel kişiliğe sahip bulunmamaktaydılar. Kazanın başında bulunan kaymakam ise BMM hükümetince atanırdı.

Görülüyor ki; TEK sisteminde, yerinden yönetim asli ve genel, merkezi yönetim ise sınırlı ve istisnaidir. Yerinden yönetimin kurumları seçimlerle oluşan organlar ve tüzel kişilikler olup, araçları ise icrai karar alabilme yetkileri ve özerk olmalarıdır.

Nahiye yönetiminin dahi, mali, iktisadi ve hatta yargısal yetkilerle donanması ve bu yönetimlerin seçimle oluşması, özerkliğin boyutları konusunda bir fikir vermekte. Böylece, 1876 Kanun-i Esasi'sinin öngördüğü geleneksel merkeziyetçi sistem yerine yerinden yönetime ve özerkliklere ağırlık verilmiştir.

Ancak, 1921 Anayasası'nın öngördüğü yerinden yönetim kurumları ve mekanizmaları, uygulama alanı bulabilmiş değildir. Yerel yöneticilerin halk tarafından seçilmesi iyi karşılanmamıştır.

Devrimleri önceleyen ve bunun için gücün merkezileşmesi ve kişiselleşmesine ihtiyaç duyan ve bu nedenle her vilayetin veya her mıntıkanın özerk olmasına karşı duran Mustafa Kemal, ağırlığını merkeziyetçilikten yana kullanmıştır. 1924 Anayasası'nın bu konuya getireceği düzenlemeler yine merkeziyetçiliğin güçlendirilmesi anlamına gelecektir.